问题——超大城市“向下要空间”的需求日益迫切。随着城市功能不断集中，交通拥堵、公共设施不足、地面空间饱和等问题愈发突出。地下空间能够承载交通、市政管线、公共服务和商业配套等多种功能，但实际开发仍面临诸多挑战，如规划统筹不足、建设边界复杂、权责界定模糊、供地与产权登记衔接不畅等。如何在保障安全和公共利益的前提下提升地下空间利用效率，成为城市治理和综合承载力提升的关键课题。 原因——需求增长与制度供给存在“时差”。一上，轨道交通枢纽化、城市更新加速、综合管廊建设推进，推动地下空间从单一功能向系统化、复合化利用转变；另一方面，地下工程涉及主体多、接口复杂，需与地面开发、施工组织及长期维护协调，传统单项目审批模式难以适应。此外，地下空间开发回报周期长，若缺乏与土地出让、开发条件等制度的联动，社会资本参与积极性易受抑制。 影响——制度与工程协同，打造可复制的城市“立体运行”样本。广州市南沙区明珠湾横沥岛尖地下环路及公共空间项目是典型范例，总投资约80亿元，用地面积18万平方米，总建筑面积24万平方米。项目位于市政道路下方，采用两层布局：地下一层为步行系统，长约1.91公里，连接20个下沉广场及周边15个地块；地下二层为车行环路，总长5.92公里，串联41个地块，并与跨江通道衔接；地下综合管廊总长9.88公里，集中敷设各类管线。这个系统性设计将路网、慢行系统和管廊整合，提升城市运行效率。据测算，地下车行环路可分担核心区30%至40%的交通流量，有效缓解地面压力；全天候步行网络则改善了极端天气下的出行体验，增强区域活力。 对策——以规则明晰推动协同建设，以市场机制保障可持续运营。广州这一目中形成两项关键做法：一是以规划设计为引领，构建“多位一体”立体交通体系，将地下空间规划要求纳入地块出让和审批环节，确保规划落地；二是针对地下工程接口多、施工复杂的特点，建立管理机制，明确责任边界，并将开发需求分级纳入出让条件，兼顾公共利益与开发灵活性。此外，项目采用数字化协同管理，优化施工组织，并针对南沙复杂地质条件采取专项措施，确保工程安全。 这一实践也推动了制度完善。2026年1月30日，广州市出台优化地下空间开发利用的措施，从规划、供地、产权登记等环节细化规则，为项目提供稳定制度环境。业内人士认为，此类安排有助于平衡地下空间的公共属性与经营属性，通过透明规则和清晰权责，激发社会参与动力。 前景——从“单点工程”迈向“系统治理”，地下空间将成为城市高质量发展的新增长点。未来需重点推进三上工作：一是强化全域统筹，避免碎片化开发；二是完善标准与数据治理，提升全周期管理能力；三是健全投融资机制，鼓励多主体合作，实现可持续运营。明珠湾的经验为其他城市土地集约利用、交通治理和公共空间供给上提供了重要参考。
城市发展从平面扩张转向立体深耕——既是资源约束下的必然选择——也是治理现代化的体现；广州明珠湾的实践表明，通过技术创新与制度创新结合，地下空间不仅能缓解“大城市病”，还能为高质量发展注入新动能。此探索对我国城镇化深化阶段的城市群建设具有深远意义。