在城镇化与产业转型同步推进的背景下，土地要素供需矛盾仍较突出。
一方面，部分地块因历史遗留、规划调整、企业停产、权属复杂等原因长期低效甚至闲置，形成“沉睡资源”；另一方面，一些地区优质项目面临“等地落户”、公共服务补短板用地紧张等现实压力。
如何把有限的土地资源用出更高效益，成为不少地方推动高质量发展的必答题。
问题：存量空间“低效”与“短缺”并存。
自然资源部数据显示，“十四五”以来，全国累计完成闲置土地处置超过600万亩，有效缓解新增建设用地压力；同时，低效用地再开发试点持续深化，试点城市数量扩大到100个。
截至2025年底，试点城市累计认定低效用地373万亩、实施再开发187万亩。
数据表明，盘活存量已成为扩空间、稳投资、促转型的重要抓手，但也反映出低效用地存量较大、类型复杂、治理链条长等特点。
原因：既有历史积累，也有发展方式变化的映射。
一是早期城市建设与产业布局较为粗放，土地用途分配不够合理，工商业用地“摊大饼”式扩张，导致产出效益偏低。
二是产业迭代加速，部分传统企业停产搬迁，留下零散用地和闲置厂房，难以直接匹配新产业对载体、配套、能耗与环保的要求。
三是城市功能需求升级，公共停车、便民服务、文化休闲等空间供给不足，原有单一功能地块难以满足复合化、集约化的城市运行需要。
四是一些地块在权属、债务、规划、配套等方面存在堵点，造成“能看见、难盘活”的局面。
影响：盘活存量正在产生多重效应。
从经济层面看，通过优化土地利用结构，可提升招商承载能力，带动消费与投资扩容。
重庆璧山区对大成广场片区实施再开发，针对原先空间冲突、布局混乱等问题进行系统优化，改造后新增地下商业空间约6300平方米，招商入驻率达85%，并撬动周边约5000万元餐饮、零售、文化等行业消费潜能，体现出城市更新对商贸活力的带动作用。
从产业层面看，盘活低效工业用地有助于形成现代产业集群。
江苏常州将一处停产闲置多年的区域纳入试点，打造智能制造中心，通过“立体开发”和共享设施集中布局，园区容积率由0.65提升至2.02，招商率达90%，入驻企业中约七成为高新技术企业，投产后亩均税收超50万元，为改造前的30多倍，显示出存量工业用地提质增效对产业升级和税源培育的支撑作用。
从民生与生态层面看，复合利用提升城市运行效率与宜居品质。
福建漳州九龙公园通过地下空间开发补齐停车短板，地上同步实施景观系统改造、传统风貌保护与步道提升，实现从“单一绿地”向生态、文化、便民融合的复合空间转变，增强了公共空间可达性与可持续运营能力。
对策：以制度创新与精细治理提升再开发质效。
自然资源部相关负责人表示，将引导各地优化存量工商业土地利用，推动土地混合开发和用途合理转换，促进城市有机更新。
综合各地实践，推动低效用地再开发需把握几项关键：一是坚持规划引领，统筹生产、生活、生态空间，避免“就地翻新”式开发带来新的功能冲突。
二是强化要素协同，把土地整理与产业导入、交通改善、公共服务补短板同步推进，形成“空间更新—产业升级—人气集聚”的闭环。
三是鼓励集约高效利用，通过立体开发、地下空间利用、共享配套等方式提升容积与效率，同时依法依规完善安全、消防、环保等底线约束。
四是完善政策工具箱，针对权属复杂、资金缺口、历史遗留问题较多的项目，探索更加可操作的处置路径，提升项目可落地性与可持续性。
五是以绩效为导向，将亩均产出、能耗强度、就业带动、公共服务改善等指标纳入评估，推动从“供地思维”向“用地效益思维”转变。
前景：存量挖潜将成为“十五五”时期的重要发力方向。
自然资源部提出，将进一步统筹存量和增量综合供地，因地制宜完善相关机制。
业内普遍认为，随着人口与产业向城市群、都市圈集聚，单纯依赖增量扩张难以为继，盘活存量、提高单位土地产出将是提升城市竞争力与韧性的重要路径。
统计显示，通过一系列举措，全国单位GDP建设用地使用面积下降16%，意味着以更少的土地支撑更高质量的增长正在成为趋势。
下一阶段，低效用地再开发有望从“点状示范”走向“系统治理”，在稳投资、促消费、强产业、补民生等方面释放更大空间。
低效用地的盘活利用，不仅是一个土地管理问题，更是城市发展理念的深刻转变。
从被动消化存量到主动优化结构，从单一功能到复合利用，从粗放扩张到内涵提升，这一系列变化反映了我国城市发展正在从增量驱动向存量优化转变。
通过创新利用模式、推动产业升级、完善公共服务，让每一寸土地都能发挥最大效能，不仅能够释放巨大的经济潜力，更能提升城市的整体竞争力和居民的生活品质。
这种以质量和效率为中心的发展方式，正在成为推进城市可持续发展的重要引擎。