问题——耕地保护与生态保护两条“硬约束”叠加背景下，云和梯田一度面临“二选一”的治理困境；作为华东地区较大梯田群，云和梯田国家湿地公园内集中连片耕地约6315亩，灌溉条件较好、耕作稳定、品质较优。由于历史规划安排，这部分耕地在上一轮土地利用总体规划中被纳入永久基本农田管理范围，但因湿地公园属性又整体进入生态保护红线。两条红线在空间上交织叠加，导致部分优质耕地在实际管理中出现“身份不清、边界难定、措施难落”的矛盾，梯田既有粮食生产功能又承载湿地生态、景观文化价值，综合效益难以充分释放。 原因——矛盾的形成，既有空间规划精度与管理规则不匹配的技术因素，也有跨部门治理协同不足的制度因素。一上，早期规划以宏观单元划定为主，梯田内部耕地、林地、水系等镶嵌分布，若缺少更精细的地类识别与权属边界校核，容易出现“一刀切”式叠加。另一方面，永久基本农田与生态保护红线分别对应不同管理目标与主管部门，若缺乏统一底图、统一标准、统一论证机制，基层执行中就会遇到“想保护却无从下手、想发展又缺少合规路径”的现实难题。再叠加梯田系统的复合属性，单靠某一部门、某一种措施难以实现兼顾。 影响——如果长期陷于“二选一”，不仅会削弱耕地保护的稳定性，也可能影响生态系统的完整性与地方发展韧性。对耕地而言，优质梯田无法形成稳定的保护与利用预期，土地整治、规模经营、粮食种植等投入动力不足，影响粮食生产能力巩固提升。对生态而言，若管理目标模糊、边界不清，容易造成保护措施碎片化，影响湿地生态功能维护。对地方发展而言，梯田景观、农耕文化与生态旅游等潜力难以转化为可持续的产业链条，群众增收与乡村振兴的支点作用也会被削弱。更重要的是，类似问题在山地丘陵、生态敏感区并不罕见，若缺少可复制的解决路径，将影响国土空间治理的整体效能。 对策——针对“两条红线重叠”的现实矛盾，云和县借力浙江“一张图”统筹耕林园草空间治理试点政策，探索建立具有地方特色的“双重保护”机制，实现耕地保护与生态保护共同推进。其核心做法主要体现在三个上： 第一，精细化摸底分割，夯实数据与边界基础。对梯田内部耕地、林地等开展更细颗粒度的调查核实，厘清地类分布与质量差异，筛选核心优质耕地作为永久基本农田补划后备资源，确保“该保的保住、能补的补足”，避免简单叠加带来的政策冲突。 第二，多部门联合论证，形成统一的工作链条。由自然资源部门牵头，联合林业、农业农村、生态环境等部门组建联合工作机制，开展实地踏勘与科学论证，明确“双重保护”的可行性、边界条件与管控措施，为优化调整提供程序支撑和专业支撑。 第三，遵循“优进劣出”，分步推进红线优化。在不降低生态保护强度、不突破耕地保护底线的前提下，将质量更高、条件更稳定的梯田耕地优先纳入涉及的储备与补划安排，逐步实现保护对象的结构优化与空间优化。据介绍，目前当地已将4632亩优质梯田划入永久基本农田储备区，实现保护工作的平稳过渡与精准落地。 在守住底线的同时，云和还以“多田套合”工程为载体，推动保护与发展相互促进。通过统一流转、规划、招商等方式，引入优质承包主体推进粮食种植和地块整治，推广“稻渔共生”等模式，提高水资源利用效率和单位面积综合收益，探索“一水两用、一田双收”的绿色生产路径。同时，依托梯田自然风貌与农耕文化资源，拓展观光旅游、摄影创作、农事体验等农业生态旅游业态，形成“两山合作社+村集体+村民”的共富共享模式，推动生态价值向经济价值、社会价值有序转化。 前景——从更大范围看，云和梯田的探索为山地丘陵地区统筹耕地保护与生态安全提供了可借鉴的治理思路：以统一底图提升空间治理精度，以联合论证打通部门壁垒，以分类施策实现“系统保护、协同发展”。随着国土空间规划实施深化以及自然资源调查监测体系健全，类似“双重保护”机制有望在更多生态敏感区、重点湿地和传统农耕景观区推广应用。下一步，关键在于持续完善动态监测与绩效评估机制，强化对粮食产能、生态功能、景观风貌的综合管控，推动保护红线与产业发展形成可持续的良性循环。
云和梯田的实践表明，生态文明建设需要制度创新。"双重保护"机制在严守红线的前提下实现了发展与保护的平衡，展现了基层治理的智慧。这类创新方案将为美丽中国建设提供有益借鉴。