问题：文旅资源富集与用地供给错配并存 桂林山水资源优势明显，漓江、遇龙河、猫儿山、龙脊梯田等品牌影响力持续提升；但长期以来，优质景区周边受生态红线、用途管制等限制，旅游配套建设用地相对紧张；同时，部分远郊区域建设指标闲置、项目导入不足，形成“核心区缺地、外围区有地无项目”的结构性矛盾。用地获取难、周期长、成本高，再叠加旅游投资回收周期长等特点，抬高了文旅项目落地门槛，影响产业升级和新消费场景培育。 原因：多规衔接不足、定价机制不适配、土地要素配置粗放 业内分析认为，文旅项目通常同时涉及景观保护、配套设施、交通市政等多重需求，如果仍按单一部门、单一规则推进，容易出现规划调整不及时、指标统筹不足、审批链条过长等问题。与此同时，传统按商业服务用地“一把尺子”定价，难以体现旅游项目兼具公共服务属性、回收期较长的特点，导致前期用地成本偏高。此外，景观生态用地与旅游设施用地边界不清，也容易陷入“放开就乱、收紧就死”的两难。 影响：用地机制创新带动项目加速落地，生态与发展统筹更趋有序 针对上述痛点，桂林试点阶段以制度集成推动要素优化配置。首先，在自治区、市、县三级建立合力推进机制，推动自然资源、林业、文化旅游等部门协同发力，加强政策衔接，提高执行效率。其次，坚持规划引领，将重点旅游片区建设与土地利用安排统筹谋划，并引入动态调整机制，在守住生态、文化保护与投资强度等硬约束前提下，为符合条件的新增项目预留空间。 在供地方式上，桂林提出分类管理，将景观生态用地与旅游设施用地分开管理：前者严格遵循生态保护要求，后者通过弹性指标、复合利用、点状供地等方式提高土地利用效率。相应机构统计显示，试点期间部分重大项目通过优化用地组织方式节约建设用地指标近6万亩，为城市发展和生态空间腾出余量。 在价格机制上，桂林探索建立旅游产业用地基准地价体系，按区域分级、按不同用地类型分别定价，提升定价透明度和可预期性，缓解项目“算不清账、落不了地”的问题。以重点文旅项目为例，一批项目用地成本得到优化，平均成本下降约20%，有助于吸引社会资本进入并提升项目运营的可持续性。 对策：以多元供地与利益联结机制推动乡村共建共享 针对文旅项目用地构成复杂、涉及多地类的情况，桂林探索宗地组合出让等方式，通过统一规划条件、统一出让组织，提高供地效率和整体开发协同性。乡村层面，强调农民参与和收益共享，鼓励以作价入股、门票分成、林权流转等方式参与文旅开发，推动“资源变资产、资产变股权、农民变股东”制度化。对应的文件对农村集体土地旅游开发流转作出规范，提升交易透明度与风险可控性，使“农民增收”和“项目可持续”形成支撑。 从成效看，试点阶段桂林累计批准旅游产业项目用地约1.8万亩，引进百余个项目，总投资约587亿元。部分重大项目通过规划优化、专项指标统筹及配套机制创新，实现“零溢价”或“微溢价”出让，兼顾耕地保护与资金平衡。与此同时，试点期间旅游总收入增幅持续高于地区生产总值增幅，文旅对消费拉动、就业吸纳和服务业升级的带动作用更显现。 前景：由点及面形成示范扩散，文旅用地改革或将向更高水平迈进 随着桂林经验在广西多地推广，文旅用地改革正从单点试验走向系统集成。贺州、柳州、河池等地结合自身资源条件，探索“点状供地+生态修复+文旅运营”等组合路径，累计推广面积超过3万亩，带动就业超过5万人，显示出较强的可复制性和适配性。 展望下一阶段，业内人士认为，文旅用地改革仍需在三上持续完善：一是健全用途管制与生态监管闭环，强化项目全周期环境影响管控与修复责任；二是推动“规划—供地—建设—运营”联动，避免重建设轻运营带来的低效用地和闲置风险；三是探索更契合文旅消费新趋势的土地要素配置方式，更好支持沉浸式演艺、户外运动、康养度假等新业态发展，提升土地利用的综合效益与公共价值。
桂林的实践表明，生态保护与经济社会发展并非对立关系。通过制度创新化解“保护与开发”的矛盾，不仅为文旅产业高质量发展拓展了空间，也为生态资源价值转化提供了更可操作的路径。该改革样本对生态敏感地区推进可持续发展具有参考意义。