问题——部分地区长期依靠外延扩张拉动增长，新增建设用地更多流向经营性房地产和低效开发，带来资源环境约束趋紧、债务压力上升、存量土地闲置与城市功能短板并存等矛盾。随着人口结构变化、城镇化进入稳定发展阶段，一些城市“摊大饼式”扩张的后果逐渐显现：通勤成本上升、公共服务供给滞后、远郊新区供需错配等问题更加突出。同时，耕地保护、生态保护红线和林草资源管护等刚性约束持续加码，土地要素供给方式亟需适应高质量发展。 原因——从政策取向看，服务国家安全与高质量发展的要素配置需要更精准。当前增长动能加快向科技创新、先进制造业、现代服务业和民生改善转移，重大基础设施、公共服务、能源水利、战略性新兴产业等项目的空间与用地需求更集中、更迫切。另一方面，部分地区存量建设用地闲置、低效现象明显，形成“新增紧、存量松”的结构性矛盾。通过更严格的增量约束与更有效的存量盘活机制，有助于推动地方把资源更多投向补短板、促转型、提效率。 影响——38号通知围绕“保重点、控增量、提存量、堵漏洞”表达出清晰信号，预计将带来三方面变化。 其一，新增建设用地投向更聚焦民生与国家战略。通知要求新增建设用地优先保障重大项目和民生事业，并对经营性房地产开发用地提出更严格的原则性约束。业内普遍认为，这将深入压缩“以地促房”的空间，使公共服务设施、保障性住房、产业园区、交通能源水利等领域获得更稳定的要素支持，从供给侧优化城市功能结构。 其二，增存挂钩更强，盘活存量成为地方发展的“必答题”。通知提出年度新增城乡建设用地规模与当年盘活存量土地面积建立更紧密的约束关系，引导地方把工作重心转向处置批而未供、供而未用、用而低效等问题。随着“盘活一亩、争取一亩”的导向明确，城中村改造、老旧厂区更新、低效园区提质、闲置地块再开发等有望提速，城市内部挖潜空间将更系统地释放。 其三，零星用地管理更严格，城市更新更强调公共属性。通知对城市更新、城中村改造涉及的零星用地比例和用途提出更明确要求，强调优先用于保障性住房、公共服务和必要的便民设施。这有助于防止以更新之名变相扩大经营性房地产开发，推动更新项目更直接回应“住有所居、行有所畅、老有所养、幼有所育”等现实需求，促进公共空间品质提升与社区治理改善。 综合来看，上述安排将对地方财政与房地产行业带来结构性影响。长期依赖土地出让收入的地区，将面临更快调整财政结构的压力，需要更多依靠产业培育、税源建设、存量资产运营和提升公共服务效率来增强可持续性。房地产企业也将从“新增土地开发”为主转向“存量更新+城市运营+保障性住房建设+专业化服务”能力竞争，更强调精细化管理、资金安全与产品品质。对居民而言，政策有助于缓解盲目扩张带来的配套不足和通勤负担，推动住房供给体系更重保障与改善，城市生活质量有望整体提升。 对策——落实通知要求，关键在于补齐配套政策和治理能力，形成可执行、可评估、可持续的闭环机制。 一是完善存量盘活的制度供给。健全低效用地认定、处置与再开发规则，配套完善用途转换、容积率调整、历史遗留问题处置等政策，探索“政府引导、市场运作、公众参与”的更新模式，加强项目全周期监管，避免简单“拆旧建新”。 二是优化财税与投融资机制。地方应加快从“土地一次性收益”转向“产业长期税源”和“资产运营收益”，探索以城市更新收益反哺公共服务投入的机制，推动专项资金、政策性金融与社会资本规范参与，严控新增隐性债务风险。 三是强化规划引领与民生导向。城市更新应坚持“先补功能、再提品质”，优先配置教育医疗、养老托育、停车充电、绿地公园、防灾减灾等设施，推动职住平衡与公共交通导向开发，提升城市韧性与治理效能。 前景——随着用地要素供给逻辑调整，我国城市发展将更强调内涵式增长与高质量供给。未来一段时期，新增土地将更多服务国家战略与公共利益，存量空间将成为承载产业升级和民生改善的主战场。房地产市场也将从“扩张驱动”转向“运营与品质驱动”，行业分化可能加深，具备更新能力、资金管理能力和公共服务协同能力的主体将获得更多机会。对城市而言，能否把存量资源转化为新的发展动能，将成为衡量治理能力与竞争力的重要标尺。
土地是支撑发展与民生的基础要素。自然资发〔2026〕38号文通过更严格的投向约束和更明确的增存联动机制，推动城市从粗放扩张转向更精明的增长方式。面向未来，谁能把存量空间转化为发展质量，把城市更新落到社区生活，把公共资源更多用在群众急需处，谁就能在新一轮城市竞争与治理现代化中赢得主动。