当前，我国城镇化发展已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市建设重心逐步从增量扩张转向存量优化；此转型过程中，旧城改造不仅关乎城市空间的重塑，更涉及社会关系调整和利益格局重构，成为检验城市治理能力的重要课题。 相较于发展活力强、管理水平高的大城市，占据我国城镇体系基础地位的众多中小城市，在旧城改造中面临更为复杂的困境。制度供给不足、财政资源有限、治理能力薄弱等短板制约着改造进程，部分旧城区甚至在城市化浪潮中陷入空心化困局。如何破解这一难题,成为推进新型城镇化建设的关键环节。 2021年,住房和城乡建设部印发通知,明确要求在城市更新行动中防止大拆大建,鼓励探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。这一政策导向表明,传统的政府主导或单一政企合作模式已难以适应新形势要求,构建多主体协同参与的治理机制势在必行。 重庆大学建筑城规学院研究团队近期发布的研究成果,为破解这一难题提供了新思路。研究借鉴西方治理理论中的多中心理念,结合我国党政引领的制度优势,提出在旧城改造中建立政府、市场主体、产权主体和社会主体四方协同的治理框架。 该框架的核心在于明确各方定位与职责。政府作为引导者,通过政策制定和资源配置发挥统筹作用;市场主体作为建设者,提供资金和技术支持;产权主体作为参与者,通过资产权益参与决策;社会主体作为监督者,表达诉求并监督实施。四方主体通过制度化渠道实现良性互动,形成自上而下与自下而上相结合的治理格局。 在具体实施层面,研究提出三大策略支撑体系。一是规划引领、设计赋能,通过科学规划明确更新方向,以精细化设计提升空间品质;二是利益统筹、权益协调,建立合理的利益分配机制,平衡各方诉求;三是保障实施、多元合作,完善法规政策,创新融资模式,确保改造项目落地见效。 安康市兴安片区的实践为这一理论框架提供了生动注解。作为陕西南部重要的中小城市,安康在旧城改造中积极探索多主体协同路径。通过构建空间管控框架、推动利益博弈均衡、持续释放治理效能,兴安片区逐步实现从衰败到复兴的转变,城市活力明显提升。 这一实践的价值不仅在于解决了具体问题,更在于探索出一条可复制、可推广的路径。它表明,中小城市完全可以通过制度创新和机制优化,在资源条件有限的情况下实现旧城有机更新,避免大拆大建带来的社会成本和文化损失。 当前,全国仍有大量中小城市面临类似挑战。如何在尊重历史文脉的前提下激发城市活力,如何在保障民生权益的基础上推进空间优化,如何在财政约束下实现可持续发展,这些问题考验着城市管理者的智慧。 业内专家指出,多主体协同治理模式的推广,需要在法律制度、政策工具、技术标准诸上形成配套支撑。同时要注重因地制宜,根据不同城市的资源禀赋和发展阶段,灵活调整治理策略,避免简单照搬。
城市更新不仅是空间形态的重塑，更是治理能力的现代化考验；安康案例启示我们，当政府从"划桨者"转变为"掌舵者"，当市场机制与社会力量形成合力，那些包含着集体记忆的老城区就能焕发新生。这或许正是新型城镇化建设中最珍贵的价值发现——在钢筋水泥的缝隙里，生长出更具温度的城市文明。