一、政策出台背景：土地资源配置亟待系统性优化 近年来，随着我国城镇化进入深度调整阶段，土地粗放利用、城市外围低效扩张等问题逐渐显现。同时——房地产市场结构性矛盾累积——广义库存处于高位，一些城市出现已批未供、已供未用地块长期沉淀，土地资源错配较为突出。因此，自然资源部、国家林业和草原局于3月16日联合印发自然资发〔2026〕38号文件（以下简称“38号文”），从制度层面对自然资源要素保障作出系统安排，推动土地配置从“扩规模”转向“提质量”。 二、误读溯源：政策表述引发市场误判 38号文发布后，“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”该表述引发关注。部分机构和个人据此解读为政府将全面暂停房地产用地供应，“供地暂停”的说法一度在业内传播。 对此，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在3月16日例行新闻发布会上明确表示，该表述并不意味着停止供应房地产用地。他指出，38号文的关键在于“以存量控增量、优化资源配置、更贴近市场需求”，政策重点是引导各地优先盘活存量土地，而不是切断房地产用地供给。 三、政策内涵：存量盘活与精准供地双轮驱动 孔维东深入解释，当前土地管理强调“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量与增量协同，避免城市无序蔓延和摊大饼式扩张。在操作层面，38号文要求各地因城施策，合理把握供地节奏与时序，优先在区位更优、配套更成熟的区域安排用地，引导房企拿好地、建好房，提升城市功能和居住品质。 同时，文件提出土地要素配置要统筹兼顾“三本账”：一是加大能源、交通、水利等重点基础设施项目的用地保障；二是满足新质生产力发展和现代化产业体系建设的合理用地需求；三是对城中村改造、公共服务设施等民生项目加大新增建设用地支持，更好回应居民对公共服务与生活改善的需求。 四、专家解读：多渠道供地格局并未改变 广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析认为，即使新增建设用地原则上不再用于经营性房地产开发，现有房地产用地供应渠道仍然通畅。其一，城市土地储备中心已储备或正在储备的建设用地，仍会有相当比例用于新房开发，尤其是中心城市的高品质住宅项目；其二，存量未开发房地产用地可通过调整规划指标、二级市场转让、引入新投资主体或政府收储等方式重新进入市场；此外，城中村改造、旧厂改造等城市更新项目，出于资金平衡和产城融合需要，也会持续释放一定规模的房地产用地。 李宇嘉同时指出，38号文政策取向与“十五五”规划中“合理安排房地产用地规模和布局，促进土地供应与存量住房、人口变动等相协调”的要求一致。当前，全国存量可开发用地规模较大，不少城市的存量土地足以支撑未来五至十年的开发需求，在此基础上推动新增建设用地更多转向存量盘活，具备现实条件。 五、结构性问题：库存分布失衡制约市场修复 从市场结构看，部分城市披露的短期新房在售库存消化周期仍在合理区间，但若将已拿地未开工、在建未竣工项目纳入，广义库存仍处高位。与此同时，过去供地长期偏向城市外围，近郊、远郊供地占比一度超过六成，导致外围库存积压、去化周期明显拉长。 李宇嘉认为，多数城市户均住房套数已超过1.1套，住房总量基本能够覆盖需求，继续大规模新增外围建设用地既不必要，也难以符合市场变化。38号文正是在供求关系发生深刻调整的背景下，从源头优化供地规模与空间布局，有助于推动房地产市场向结构更合理、品质更优的方向加快转型。
政策的价值不仅在于澄清误读，更在于稳定和引导预期。38号文并非对房地产用地“一刀切”，而是通过优化增量、激活存量——突出民生与产业导向——让土地资源更集约、更高效地服务现代化建设。各地只有以城市更新为抓手、以供需匹配为标准、以品质提升为目标，才能把“要素保障”落实到具体发展中，将“精供优供”转化为居民可感可及的生活改善和城市竞争力提升。