问题：随着老龄化加深，养老服务供需的结构性矛盾更加突出；一方面，老年人口规模持续扩大，养老床位、社区嵌入式服务和医养结合资源需求快速增长；另一方面，部分地区养老机构建设和运营成本较高，新增用地获取困难、存量空间利用不足、配套设施与医疗资源衔接不顺等问题叠加，影响供给扩容与服务质量提升。数据显示，截至2024年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%。“扩量”和“提质”的双重压力下，养老服务体系亟需更有力度的政策支持。 原因：养老服务设施具有公益性和准公共属性，项目回收周期长、收益稳定性相对不足，对土地等要素成本更为敏感。过去一些地方在规划衔接、供地方式、用途转换和审批流程等环节存在堵点：独立占地成本高，抬升建设门槛；营利性项目一次性缴纳出让金，前期资金压力大；老旧小区和闲置资源“想用但难用”，规划调整程序繁琐；农村地区闲置集体建设用地利用方式不够灵活等，都制约了项目落地。推动养老服务高质量发展，需要从源头把要素保障落实到位，用制度安排打通“建得起、用得上、管得住”的全链条。 影响：三部门联合出台的《若干措施》围绕“能降尽降、能用尽用、能落地实施”，为养老服务扩容和结构优化提供更稳定、可预期的要素支撑。政策方向更明确：通过降低土地取得与使用成本，缓解市场主体初期投入压力；通过盘活城镇零碎地块、老旧小区周边边角空间和农村闲置集体建设用地，提高空间供给效率；通过完善登记融资与跨部门监管，提升资产流动性与风险防控能力。总体来看，这套措施既有助于扩大普惠养老供给，也有利于多样化养老业态和医养结合服务更快落地，深入稳定行业预期、提升服务可及性。 对策：政策从全流程发力，重点抓好规划统筹、供地创新、存量转化与监管协同四个环节。 一是从规划源头嵌入养老需求。明确将养老专项规划纳入国土空间详细规划并纳入“一张图”管理，推动养老设施与居住区、公共服务设施一体谋划、同步实施。推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，减少单独占地带来的成本与资源消耗，更契合“15分钟养老服务圈”和社区嵌入式服务的发展方向。 二是完善差异化供地政策，降低项目资金压力。对非营利性养老机构用地坚持“应保尽保”，依法划拨并免除出让金，夯实兜底性、普惠性供给的土地保障。对营利性养老用地推行长期租赁、先租后让等更灵活模式，土地出让金可分期缴纳，并支持地方在规定底线之上合理确定出让底价，以减轻企业前期现金流压力，提升参与积极性，引导社会资本开展长期经营。 三是打通存量资源利用通道，把“沉睡空间”转化为服务增量。在城镇区域，鼓励利用老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地改造增设养老及医养结合设施；存量空间转型后一定期限内可按原用途使用且不增加土地价款，同时简化规划调整流程、细化条件与材料清单，提升可操作性。对非营利性养老设施，依法依规支持调整容积率、建筑高度等，增强不同场景下的建设弹性。在农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施；符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，在严守耕地保护红线前提下拓宽供给路径，降低农村项目落地门槛，推动县域养老服务资源下沉。 四是强化要素组合供给与全周期监管，确保政策落到基层。支持统筹存量土地、林草、水域等资源要素，精准对接温泉康养、森林康养等新业态需求，体现从“供地”向“供要素、供场景”延伸的导向。同时优化不动产登记服务，提高养老机构抵押登记效率，帮助盘活存量资产、降低融资成本。在监管上，将养老服务设施用地纳入国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确用途调整的法定程序与责任机制，建立跨部门协同监管体系，防止执行走样，推动各地依法依规用地、规范运营。 前景：老龄化长期趋势、家庭照护功能变化和多样化养老需求增长的背景下，养老服务将从“有没有”加快转向“好不好、便不便、可持续”。此次政策强化自然资源要素保障，有望带来两上效果：一是推动供给端更快扩容，促进社区嵌入式养老、医养结合机构与普惠性服务设施落地，缓解部分城市“床位结构不匹配、服务半径偏大”等问题；二是促进行业提质升级，通过降低土地与融资成本、提高存量资产利用效率，增强机构持续运营能力，推动服务从基础照护向康复、护理、失能照护、认知障碍照护等更专业方向延伸。下一步，政策效果取决于地方配套细则的落地、部门协同的执行力度，以及对公益性与经营性边界的清晰把握，做到既“放得开”也“管得住”。
在老龄化社会加速到来的背景下，三部门联合推进土地要素改革，是对民生需求的直接回应，也为“银发经济”发展提供了更清晰的支撑路径。政策能否见效，既关系到亿万老年人的生活质量，也考验政府部门在跨领域治理中的协同能力。如何在保障基本需求的同时激发市场活力与服务创新，仍需在实践中不断校准。围绕国土空间优化与养老服务体系完善的这项改革，正在为积极应对老龄化提供更可操作的“中国方案”。