城市更新是推动首都高质量发展的重要抓手，但在推进中常会遇到历史遗留的无手续建筑问题。此类建筑的认定与处置牵涉法律、规划、产权等多个环节，直接影响更新项目的进度。为回应这个难题，北京市两部门近日联合发布《北京市城市更新范围内无手续建筑认定处理指导意见（试行）》，为分类化解历史问题提供了操作依据。指导意见的关键突破，是以法律法规实施节点为界建立分类处置机制，并综合考虑历史规划管控范围、实施时序、建筑用途、公益属性和规划兼容性等因素，体现出从单一执法向精细化管理的思路调整。具体而言，指导意见明确了五类可启动现状认定的情形。第一类为时间界限前建成的历史建筑：首都功能核心区1984年1月5日前、其他区1990年4月1日前已建成，且调查时无新增违法行为的建筑。第二类为符合现行政策、无需或可豁免办理规划许可的建筑。第三类为已取得规划许可但实际用途与批准内容不一致、同时符合城市更新政策的建筑。第四类为建设前已获得政府批准、且现状规模与批准意见一致的建筑。第五类为符合专项规划要求、用于保障城市运行或基本民生的三大设施项目，以及政府统一组织的老旧小区整治项目。该分类机制强调差异化处理：不对无手续建筑“一概而论”，而是结合历史背景、建设合规性与公共价值等因素分别处置，在维护法治底线的同时，兼顾城市发展的现实条件，为历史遗留问题留出合理的解决空间。在处置路径上，指导意见同步明确了流程规范。对经各区调查认定属于现状认定情形的无手续建筑，视同具备实施更新的产权要件，项目可进入后续更新程序，以减少卡点、提升效率。对不属于现状认定情形且违法的建筑，则依法处罚后再纳入更新流程，确保处置有据可依。为增强项目主体的主动性，指导意见更强化城市更新项目的建筑规模指标保障。对主动拆除违法建设部分的项目，允许将释放的指标按实际需要进行跨项目、跨街区、跨乡镇调配。该举措在指标管理上给予更灵活的空间，有利于推动拆违与提质并行，提高存量空间的利用效率，实现违法治理与城市更新的衔接。从治理层面看，指导意见反映了北京市城市治理理念的进一步调整：不再主要依赖处罚推动问题消解，而是通过制度规则、激励安排与精细化流程，引导各方在合规前提下主动参与，推动从“管制”向“治理”转变。
北京此次政策探索表明了超大城市治理的平衡取向——既守住法治底线，也为历史问题处置留出制度空间；既着力化解存量矛盾，也服务未来发展布局。其“分类施策、疏堵结合”的做法，有望为各地城市更新提供参考，也折射出城市治理从增量扩张向质量提升的持续转向。