问题——新增供地收紧背景下，城市“盖楼的地从哪里来” 自然资源部会同国家林草局于2026年3月12日印发《关于继续做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。文件明确，新增建设用地优先保障重大项目和民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。同时，通知提出要完善存量土地盘活利用，建立“先盘活、再新增”的用地安排机制：地方新增城乡建设用地规模原则上不超过当年盘活的存量土地规模。 房地产市场深度调整、城市发展方式加快转型的背景下，市场普遍将上述表述视为供地逻辑的重要变化：新增指标更多用于“保重点、保民生”，房地产开发获取土地将更依赖存量空间的再开发与再配置。 原因——从“摊大饼”到“算细账”——倒逼发展方式转变 近几年——一些地区依靠外延扩张、增量供地带动城市建设和财政增收的做法难以持续：一上，耕地保护和生态红线约束趋严，新增建设用地本就更加紧张；另一方面，房地产供求关系变化带来库存压力与资金约束，继续用大规模增量供地刺激开发，容易造成资源错配和资产沉淀。 从近期市场数据看，土地市场分化明显。有关机构统计，2026年1—2月，全国65个重点城市成交涉宅用地231宗，成交规划建筑面积约803.66万平方米，同比下降53%；同期土地出让金约1067亿元，同比下降52%。以浙江为例，1—2月涉宅用地成交建面同比下降59.7%，出让金同比下降79.5%。 但在核心城市核心区，优质地块依然更受资金追捧。2月下旬，广州天河区一宗地块经过长时间竞价，由企业以236.0365亿元竞得，溢价率26.6%；3月上旬，杭州城东新城核心区一宗沿运河景观宅地多轮竞价成交，溢价率超过50%；部分东北城市也有个别地块接近三成溢价成交。数据显示，2月份全国300个城市住宅用地平均溢价率回升至11%。 “整体偏冷、局部偏热”的格局说明：资金更愿意投向确定性强、去化能力高的区域和项目，土地资源配置需要更强调效率、质量和公共利益导向。鉴于此，新规通过制度安排推动“控增量、盘存量、优供给”，引导城市转向内涵式增长。 影响——城市更新提速，拆建关系更强调“留改拆”统筹 增量供地受限后，存量空间将成为住房建设和城市功能升级的主要承载地。老旧小区、城中村、旧厂房旧仓储、低效园区以及闲置土地的再开发利用，将更频繁进入规划和项目清单。 多地已释放加力信号。北京2月份公布2026年第一批城市更新计划项目清单，共1321个项目，年度计划投资1049.5亿元，涵盖老旧小区改造、历史街区更新、产业空间升级等。广州提出2026年完成城市更新投资2200亿元。重庆发布首批城市更新机会清单，纳入207个项目，总投资接近1200亿元。武汉也公布三年投资超1300亿元的改造计划。整体来看，城市更新正在从点状推进走向系统推进。 同时，城市更新并不等同于“大拆大建”。随着人口结构变化、公共服务补短板需求上升，以及历史文化保护要求提高，更新将更强调分类施策、渐进改造、功能复合与社区治理协同。拆迁仍是更新的重要环节，部分片区工作量可能上升，但推进节奏更取决于公共利益目标、资金平衡方式、补偿安置机制和群众工作质量，而不是单纯追求速度。 对策——以制度和资金双轮驱动，把“盘活存量”落到可操作层面 业内人士认为，要让新增用地与存量盘活更好衔接，关键在于配套政策尽快到位： 一是摸清存量家底并强化全流程监管。加快存量建设用地调查、权属梳理和用途管控，推进闲置土地处置、低效用地再开发和混合用地供给，提高土地配置效率，避免低水平重复建设。 二是完善城市更新投融资机制。更新项目普遍周期长、投入大、回收慢，需要在依法合规前提下用好专项债、政策性金融工具、产业基金、基础设施领域不动产投资信托基金等，探索“公益性+经营性”合理组合，缓解地方财政和项目主体资金压力。 三是把民生底线放在更突出位置。更新改造涉及居民产权、居住条件和社区公共服务，应完善征收补偿与安置政策，强化公开透明和协商机制，提升安置房建设品质并推动配套同步落地，让群众获得感与城市品质提升相互支撑。 四是突出公共服务补短板与产业导入。存量更新不仅是为住房腾挪空间，更要补齐教育、医疗、养老、托育、停车、绿地等短板，同时推动产业空间提质增效，形成“住得好、就业稳、服务优”的可持续更新模式。 前景——土地财政依赖进一步弱化，城市竞争力比拼转向治理与品质 随着“增存挂钩”机制逐步落地，地方通过增量供地拉动投资和收入的空间将进一步收窄，城市发展将更依赖存量资源的精细运营、公共服务能力提升和产业结构优化。土地市场预计仍将延续分化：核心城市核心板块的优质供给仍具吸引力，而供给结构、产品定位与去化能力不足的区域将面临更强的投资约束。房地产企业也会更重视项目安全边际和现金流，拿地策略从“规模优先”转向“质量优先”。 在政策导向与市场选择共同作用下，未来一段时期城市更新将成为稳投资、扩内需、促转型的重要抓手；住房建设将更突出保障性、改善性与功能复合导向，推动形成更集约、更绿色、更韧性的城市空间格局。
从增量扩张到存量优化，这场土地制度与供给逻辑的调整，既关系房地产行业转型，也折射出城市治理理念的变化。当建设重心更多转向城内的闲置厂房与老旧社区，变化的不只是空间形态，更是对“人民城市”导向的再强化。如何在发展中保护城市文脉、在更新中兜牢民生，将成为检验政策落地与更新成效的关键。